7月2日，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于創(chuàng )新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，就固廢處理收費機制、污水處理收費政策、節約用水價(jià)格機制等提出相應意見(jiàn)，旨在充分運用市場(chǎng)化手段，推進(jìn)資源環(huán)境價(jià)格改革，促進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設。本文將基于供水價(jià)格部分進(jìn)行探討。

《意見(jiàn)》在“建立有利于節約用水的價(jià)格機制”的章節中首要指出：建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質(zhì)量、促進(jìn)節約用水的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調整機制，保障供水工程和設施良性運行，促進(jìn)節水減排和水資源可持續利用。值得強調的是，《意見(jiàn)》并不是一個(gè)“一刀切”的價(jià)格調整文件，而是把重點(diǎn)放在機制的探索和建立上。由于各地的資源條件、產(chǎn)業(yè)結構、社會(huì )承受能力等不同，《意見(jiàn)》為各地的政策創(chuàng )新預留了空間。

目前，我國水價(jià)主要由基本水價(jià)、水資源費、水利工程費、污水處理費(代收)組成，個(gè)別地區也將二次供水費計入價(jià)內，或是收取公用事業(yè)附加費、代收排水管網(wǎng)費、代收垃圾費等。據E20·供水聯(lián)盟的數據顯示，截止到2017年底，全國36個(gè)重點(diǎn)城市的居民生活用水價(jià)格(包括基本水價(jià)、水資源費、水利工程費，不包括污水處理費)平均值為2.29元。其中，有42%的城市居民用水價(jià)格低于2元，44%的城市在2~3元之間，14%的城市價(jià)格高于3元。

E20·供水聯(lián)盟編寫(xiě)的《水價(jià)二十講》提到，現階段，我國水費支出占城市人均可支配收入的1%左右，國際上比較常見(jiàn)的是2~3%，而世界銀行給出的居民承受上限是不超過(guò)5%。從這個(gè)角度來(lái)看，我國水價(jià)在合理承受力上還有一定的空間。但是，我國城市和農村水價(jià)長(cháng)期成本倒掛嚴重，調整周期長(cháng)，供水行業(yè)市場(chǎng)化改革后的定價(jià)機制沒(méi)有理順，供水企業(yè)生存艱難，甚至影響到供水質(zhì)量和供水服務(wù)。

現行定價(jià)機制亟待完善

對于我國的供水服務(wù)而言，由于其公共性和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性的雙重屬性，水價(jià)一直處于尷尬的境地。我國城市供水價(jià)格的定價(jià)依據是1998年由國家計委和建設部制定的《城市供水價(jià)格管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)。該《辦法》第十條規定：制定城市供水價(jià)格應遵循補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則。第十一條規定：供水企業(yè)合理盈利的平均水平應當是凈資產(chǎn)利潤率8-10%。具體的利潤水平由所在城市確定。

E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長(cháng)傅濤在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《辦法》的制定有其時(shí)代背景，當時(shí)的財政投入不足以支撐供水系統的支出，因此其投資主體主要來(lái)自市場(chǎng)，并且當時(shí)政府給這些供水企業(yè)一個(gè)8-10%的盈利空間。

“1998年亞洲金融危機，當時(shí)通貨膨脹很?chē)乐?，資產(chǎn)收益率很高，8-10%的收益率是合理的，但后來(lái)資產(chǎn)收益率下降了，8-10%的收益率就顯的比較偏高了，但是一直沒(méi)有調整。這一《辦法》已經(jīng)實(shí)行20年了?！备禎硎?，其實(shí)這一收益率后來(lái)就達不到了，屬于政策和實(shí)施嚴重分離的領(lǐng)域。

“1998年版的《辦法》雖確定了基本的定價(jià)原則，即成本加成、保本微利，但缺少一個(gè)類(lèi)似于油價(jià)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制，我們雖然有成本監審的相關(guān)意見(jiàn)辦法，但申請調價(jià)需上報定價(jià)成本監審，之后還有價(jià)格聽(tīng)證會(huì )，這中間有一個(gè)漫長(cháng)的周期，滯后性長(cháng)達一兩年，對整個(gè)行業(yè)有非常大的影響?！备禎f(shuō)，如果供水的成本上升，而企業(yè)受限于政府的一些宏觀(guān)調控政策收益率偏低，同時(shí)沒(méi)有價(jià)格聯(lián)動(dòng)機制，那么公共供水服務(wù)就會(huì )非?？皯n(yōu)。

因此不少城市形成了虧損—調價(jià)—再虧損—再調價(jià)的惡性循環(huán)，供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量難以保障，公眾、政府、供水企業(yè)三方都不滿(mǎn)意。

傅濤表示，此次《意見(jiàn)》提出“建立充分反映供水成本、激勵提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調整機制”可以說(shuō)是一個(gè)很重要的突破。

此外，水價(jià)的調整不能完全基于成本，否則不利于調動(dòng)企業(yè)提高水質(zhì)和服務(wù)水平的積極性?！凹钐嵘┧|(zhì)量的價(jià)格形成”很有創(chuàng )新價(jià)值也有挑戰性。

動(dòng)態(tài)調整機制需大力探索

供水價(jià)格進(jìn)行成本核定時(shí)，只注重彌補歷史成本，可以緩解過(guò)去發(fā)生的困境，卻無(wú)法預料和包含未來(lái)可能出現的變動(dòng)。動(dòng)態(tài)調整機制的建立，使供水價(jià)格與相關(guān)因素協(xié)調，實(shí)現與相關(guān)因素聯(lián)動(dòng)的調整，給供水行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)極大的信心。

然而，《意見(jiàn)》中并未對動(dòng)態(tài)調整機制所包含的范疇進(jìn)行明確的規定，是否像一些城市已經(jīng)實(shí)現的與水資源費等行政性收費同步同方向的聯(lián)動(dòng)調整?還是可以考慮與CPI聯(lián)動(dòng)調整?甚至聽(tīng)證調價(jià)機制本身?這些都需要各地的探索與實(shí)踐，未來(lái)E20也期望看到地方的試點(diǎn)實(shí)施細則。

其實(shí)，在一些城市的水價(jià)調整過(guò)程中，時(shí)不時(shí)會(huì )出現污水處理費“搭著(zhù)基本水價(jià)上調的便車(chē)”一起上調，似乎讓公眾更難以接受，給水價(jià)調整帶來(lái)更多的困難。那么，代收費與供水價(jià)格的聯(lián)動(dòng)調整，該如何設置、劃分，又是一個(gè)復雜的話(huà)題。

居民、非居民差別進(jìn)一步拉大

《意見(jiàn)》中明確提到：逐步將居民用水價(jià)格調整至不低于成本水平，非居民用水價(jià)格調整至補償成本并合理盈利水平;進(jìn)一步拉大特種用水與非居民用水的價(jià)差，缺水地區二者比價(jià)原則上不低于3:1。

傅濤分析，居民用水價(jià)格調整至“不低于”成本水平，“不低于”也就是說(shuō)至少要覆蓋成本，但并沒(méi)有提到企業(yè)有沒(méi)有一定的合理盈利區間。從居民的角度來(lái)說(shuō)，理論上講供水價(jià)格不會(huì )有明顯上升，跟現在的狀況應該會(huì )持平。這也體現出新時(shí)代以人民群眾利益為中心的調價(jià)思路。

相對于1998年的《辦法》，《意見(jiàn)》只是提到非居民供水價(jià)格要調整至“補償成本并合理盈利水平”，而并沒(méi)有給企業(yè)提供一個(gè)明確數值的合理盈利區間。

對此，傅濤認為《意見(jiàn)》對特種用水和非居民用水做了強制性規定，表明節約用水是很重要的一個(gè)方向。對于特種用水和非居民用水的企業(yè)而言，會(huì )增加其用水成本，階梯水價(jià)會(huì )進(jìn)一步加大。

“對于供水企業(yè)而言，其盈利點(diǎn)將更多地轉向特種用水和非居民用水方面。對于主要以提供居民用水為主的企業(yè)有負面影響，盈利會(huì )減小，對于主要以提供特種用水和非居民用水為主的企業(yè)而言會(huì )有正面影響，利潤會(huì )增加?！?/span>

當然，傅濤也表示，這只是發(fā)改委下發(fā)的《意見(jiàn)》，沒(méi)有明確原來(lái)的《辦法》就此作廢，之后應該會(huì )盡快制定實(shí)施細則，“必須要像油價(jià)一樣建立合理的、及時(shí)的聯(lián)動(dòng)機制，及時(shí)合理的調節機制，這樣對整個(gè)行業(yè)是很大的利好?！?/span>

全面推進(jìn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度

《意見(jiàn)》還提及，全面推行城鎮非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。對標先進(jìn)企業(yè)，科學(xué)制定用水定額并動(dòng)態(tài)調整，合理確定分檔水量和加價(jià)標準，2020年底前要全面落實(shí)到位。缺水地區要從緊制定或修訂用水定額，提高加價(jià)標準，充分反映水資源稀缺程度。對“兩高一?！?高耗能、高污染、產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩)等行業(yè)實(shí)行更高的加價(jià)標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。

目前，非居民用水占全國城鎮供水總量的比例約50%。此舉有利于提高非居民用戶(hù)節水意識，引導非居民用戶(hù)，特別是高耗水行業(yè)和用水大戶(hù)節水，充分發(fā)揮價(jià)格機制在水資源配置中的調節作用，對促進(jìn)水資源可持續利用和城鎮節水減排，推動(dòng)供給側結構性改革，推進(jìn)綠色發(fā)展具有十分重要的意義。

其實(shí)在去年10月，國家發(fā)改委聯(lián)合住房城鄉建設部發(fā)布了《關(guān)于加快建立健全城鎮非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格〔2017〕1792號)。1792號文件對用水定額、分檔水量、加價(jià)標準、加價(jià)項目、計費周期等內容給出更具體的指導。如各地可選用國家分行業(yè)取用水定額標準，也可結合當地非居民用戶(hù)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)用水實(shí)際情況，制定嚴于國家標準的分行業(yè)用水定額;原則上水量分檔不少于三檔，二檔水價(jià)加價(jià)標準不低于0.5倍，三檔水價(jià)加價(jià)標準不低于1倍，具體分檔水量和加價(jià)標準由各地自行確定;非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)原則上僅為自來(lái)水價(jià)加價(jià)，不包含水資源費、污水處理費和各種附加。

近年來(lái)，一些地方結合實(shí)際，出臺了非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)政策，如福州市(其分檔水量和加價(jià)標準見(jiàn)下圖)，取得了一定成效。

另外，《意見(jiàn)》中還提到：按照與自來(lái)水保持競爭優(yōu)勢的原則確定再生水價(jià)格，推動(dòng)園林綠化、道路清掃、消防等公共領(lǐng)域使用再生水?！芭c自來(lái)水保持競爭優(yōu)勢的原則”就表明再生水價(jià)格低于自來(lái)水價(jià)格，但其實(shí)不能過(guò)低，需要達到一個(gè)平衡，即保證生產(chǎn)再生水的企業(yè)也有一定的利潤空間。

價(jià)格機制離不開(kāi)健全的成本監審

水價(jià)動(dòng)態(tài)調整機制的建立，需要充分反映供水成本，很重要的前提條件就是健全成本監審。2010年國家發(fā)改委印發(fā)的《城市供水定價(jià)成本監審辦法(試行)》，為城市的供水成本監審工作提供了大方向的指導。但8年過(guò)去，該文件依然處于試行階段，對一些具體的成本項目測算還存在不足;且技術(shù)條件、用工方式發(fā)生很大的變化，《成本監審辦法》需要國家層面的更新和進(jìn)一步的完善。

2017年11月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強壟斷行業(yè)價(jià)格監管的意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格規〔2017〕1554號)。1554號文件指出，健全壟斷行業(yè)成本監審規則，明確壟斷行業(yè)定價(jià)成本構成和具體審核標準，特別是細化職工薪酬、折舊費、漏損率等約束性指標;扎實(shí)開(kāi)展壟斷行業(yè)成本監審，合理歸集、分攤和核算成本，嚴格核減不應計入定價(jià)成本的費用，強化成本約束。供水行業(yè)作為自然壟斷行業(yè)，其成本中的職工薪酬、漏損率折算、管網(wǎng)建設費用、新建水源地投資等一直備受公眾關(guān)注，也很容易引起爭議。成本監審的科學(xué)性和公信力，將直接決定水價(jià)定價(jià)的可信度。

E20提倡鼓勵引入第三方參與監審，提高成本監審效率。目前我國對企業(yè)成本的監管是企業(yè)個(gè)體層面上的，尚缺乏一套有效的評價(jià)系統來(lái)測算整個(gè)行業(yè)的平均成本。當然，由于各地的發(fā)展水平不同，一些關(guān)聯(lián)因素難以進(jìn)行統一的比較，某些企業(yè)和地方政府不愿意進(jìn)行全面的公開(kāi)。盡管存在一定的地區特殊性，但供水領(lǐng)域中成本的大部分環(huán)節都是可以統計分析的。如果能借成本公開(kāi)的機會(huì )，充分收集、歸納數據，建立一套基于供水成本的績(jì)效管理體系，對行業(yè)長(cháng)遠的良性發(fā)展有舉足輕重的作用。

加強供水企業(yè)成本的常態(tài)化監審，讓水價(jià)成本及時(shí)得到社會(huì )全方位的監督，需要政府部門(mén)、供水企業(yè)和第三方的共同努力。

成本公開(kāi)的透明化

水價(jià)改革應是全方位的，在建立水價(jià)動(dòng)態(tài)調整機制的同時(shí)，不能囿于“漲水價(jià)”，更需要改革供水企業(yè)的管理機制，強化供水企業(yè)成本控制，提升供水效率，健全供水企業(yè)信息披露機制，促進(jìn)水價(jià)成本公開(kāi)透明，以防將水價(jià)改革異化為單純的“漲價(jià)”。

在2010年初，國家發(fā)改委就供水成本公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。水價(jià)成本在何時(shí)公開(kāi)，以怎樣的形式公開(kāi)，公開(kāi)到什么程度，這些問(wèn)題受到行業(yè)內外的廣泛關(guān)注。由于我國各地區經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不同地區供水企業(yè)供水規模、水源水質(zhì)、管理水平、各項技術(shù)指標差異較大。如何制定一個(gè)科學(xué)合理、公眾能接收的成本公開(kāi)方案，是水價(jià)改革中的一個(gè)難題。

《意見(jiàn)》出臺后，E20·供水聯(lián)盟也對地方供水企業(yè)進(jìn)行了調研。受訪(fǎng)企業(yè)表示，943號文的精神令供水行業(yè)受到鼓舞，理論上提高了供水企業(yè)的利潤空間，有助于供水企業(yè)的良性發(fā)展。有了價(jià)格的指揮棒，政府購買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)品向購買(mǎi)服務(wù)提供商轉移，行業(yè)可借勢做大而做強。在技術(shù)研發(fā)、人才培養和系統化解決問(wèn)題上會(huì )取得更大提升。但是，具體的執行還有待觀(guān)察，落地也有一定的時(shí)間。有聯(lián)盟單位建議，在價(jià)格調整暫時(shí)不能到位時(shí)，政府應給供水企業(yè)合理的補貼，以彌補目前多數供水企業(yè)自籌資金進(jìn)行管網(wǎng)建設和新水源地開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的債務(wù)負擔。

? 《意見(jiàn)》就像給日益艱難的供水企業(yè)服下一顆速效救心丸。但從動(dòng)態(tài)價(jià)格機制的探索，到成本監審和成本公開(kāi)，再到企業(yè)內部的管理提升和體制改革，由表及里，由淺入深，每一環(huán)都是癥結所在。E20·供水聯(lián)盟也一直倡導供水企業(yè)要自強不息，提升運營(yíng)效率，增加與社會(huì )、與公眾的有效溝通，滿(mǎn)足新時(shí)代下人民日益增長(cháng)的對優(yōu)質(zhì)水和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求。這才是供水行業(yè)“救心丸”的內核。