《水污染防治行動(dòng)計劃》（簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）已于今年正式頒布?！八畻l”立意的戰略高度，擬動(dòng)員的資源之廣泛，思路的嚴密、系統，措施之果斷、有力，是我國環(huán)境保護史上罕見(jiàn)的。但這也說(shuō)明我國水環(huán)境形勢復雜和治理之艱難。人類(lèi)社會(huì )、經(jīng)濟、生活中的問(wèn)題越大，水環(huán)境的治理難度也就越大。以此審視“水十條”的落實(shí)，以下難點(diǎn)值得我們關(guān)注。

我們需要一支專(zhuān)業(yè)化管理大軍

我國工業(yè)呈現分布散、規模小、技術(shù)工藝水平低的散、小、低特點(diǎn)。這就意味著(zhù)，同樣控制工業(yè)污染，與國外相比，我國需要投入更多的人力和資金?！八畻l”明確要求，“所有排污單位必須依法實(shí)現全面達標排放。逐一排查工業(yè)企業(yè)排污情況，達標企業(yè)應采取措施確保穩定達標”。這實(shí)際上提出了3個(gè)要求：一是所有企業(yè)達標排放的目標；二是對工業(yè)污染的信息收集；三是污染控制的常態(tài)化。

這些要求是針對企業(yè)的，事實(shí)上也是環(huán)保等職能部門(mén)的責任。我們不能將污染控制的希望完全寄托于企業(yè)的環(huán)境良知。離開(kāi)政府的有效監管，總會(huì )有一些企業(yè)試圖通過(guò)免費排污以轉嫁生產(chǎn)成本。尤其是近年來(lái)我國大多數行業(yè)陷入產(chǎn)能過(guò)剩困境，導致地區和企業(yè)之間往往通過(guò)價(jià)格戰來(lái)謀圖生存空間，以至于企業(yè)利潤變得微薄。在此背景下，企業(yè)污染控制的動(dòng)力會(huì )進(jìn)一步弱化。因此，成功控制工業(yè)污染的希望，只能更多地寄望于各級政府及其職能部門(mén)。

以我國工業(yè)企業(yè)散、小、低之現狀，以“水十條”要求之嚴格，環(huán)保部門(mén)的監管能力顯然存在重大缺口。與“水十條”要求達到的高度相比，其現有監管能力遠遠不夠。

完善、系統的環(huán)境數據采集和嚴格監管是“水十條”落地的前提，需要大量人力、物力的投入以及進(jìn)行相關(guān)制度建設。對于大型重點(diǎn)污染企業(yè)，應該派駐專(zhuān)員；對于中小企業(yè)或園區，應該建立巡視制度，并在縣和鎮配備足夠力量；在技術(shù)手段上，可以發(fā)展在線(xiàn)監測和自動(dòng)取樣化驗系統。也可以在政府監管下，吸收環(huán)保NGO乃至環(huán)境服務(wù)類(lèi)企業(yè)進(jìn)入，提供數據采集和檢測服務(wù)。但是，無(wú)論怎樣組成這一體系，對污染單位全覆蓋和監管常態(tài)化是最基本要求。

追求水環(huán)境改善的現代治理結構

“水十條”是國家行動(dòng)計劃，其特點(diǎn)：一是政府推動(dòng)，很多工作由國家各部委牽頭，而且明確規定地方政府是實(shí)施主體；二是注重可操作性，明確到了技術(shù)路線(xiàn)和具體措施。但是，大量任務(wù)不是政府單打獨斗能夠完成的，應充分調動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì )機制參與其中。應以政府為主導，謀求合理的制度架構，形成政府、市場(chǎng)與

社會(huì )的伙伴關(guān)系。由政府掌舵、社會(huì )劃槳，大家共同來(lái)應對環(huán)境挑戰。

要形成有效的現代治理結構，最為基礎的條件是有效的法治。只有在有效的法治中，政府、市場(chǎng)和社會(huì )才能夠認識各自的行為邊界，發(fā)揮應有的作用，角色互補，到位而不錯位。首先要建立法律的無(wú)上地位。要實(shí)現這一目標，法律體系自身的完善是前提條件?！八畻l”要求加強相關(guān)法律法規和標準的修訂完善工作，是十分必要的。要刪除或修改已落后、不能適應社會(huì )經(jīng)濟生活的那些內容，要細化過(guò)于粗放的內容。此外，水環(huán)境治理的相關(guān)法規還有兩個(gè)問(wèn)題應該引起關(guān)注。其一，注意相關(guān)規定的執行成本。若執行代價(jià)過(guò)高，導致規定形同虛設，結果會(huì )損害法律的權威性。其二，所謂部門(mén)法導致的相互矛盾并因此導致不一致和低效。雖然地方層面上為此存在協(xié)調機制和聯(lián)合執法，但是經(jīng)驗表明，這種協(xié)調的成本甚高而效率甚低，無(wú)法保證常態(tài)化執法。

水環(huán)境問(wèn)題通常更具有區域性，尤其是那些較小的污染源，受到直接損害的群體往往同在一個(gè)社區。各國經(jīng)驗也表明，居民的環(huán)境權是環(huán)境保護中公眾參與的核心。綜合上述因素，水環(huán)境治理架構中的“社會(huì )”應該以社區環(huán)保機制為基礎。具體地說(shuō)，在農村，應將環(huán)境治理的社會(huì )機制落實(shí)到村一級。在城市，應落實(shí)于居民區和居民小區。結合村民和居民自治，村民委員會(huì )、居民委員會(huì )和業(yè)主委員會(huì )可以成為維護群眾環(huán)境權益、組織人們參與水環(huán)境保護的基本社區機制。這3個(gè)有著(zhù)堅實(shí)法律基礎的基層組織代表城鄉居民的環(huán)境權益，顯然更有能力向政府和企業(yè)反映群眾的意愿。

筆者建議，相關(guān)法律應做出明確規定，承認這些組織有權利代表所在社區，通過(guò)法律途徑捍衛居民環(huán)境權益的資格。由于村委會(huì )和居委會(huì )組織法的存在，做到這一點(diǎn)并無(wú)法律障礙。在此基礎上，可以將環(huán)保公眾參與與老百姓普遍關(guān)心的其他活動(dòng)，如新農村建設、綠色小區等融合，形成健全的社區環(huán)境保護機制。

為了保護家園，必須參與到環(huán)保之中，公眾只有意識到這一點(diǎn)，參與才會(huì )擁有持久的動(dòng)力。環(huán)境公益組織可以起到幫助者的作用。未來(lái)，當居民起訴污染企業(yè)時(shí)，法律上的舉證責任倒置制度是必要的。雖然由此會(huì )對企業(yè)產(chǎn)生沉重壓力，但最終將推動(dòng)企業(yè)向園區集中，推動(dòng)污染源與居民區分離，從而對水環(huán)境治理有利。

“水十條”中對利用市場(chǎng)機制的闡述主要集中在稅費、水價(jià)、PPP、信貸等方面。通過(guò)與水質(zhì)、水量相關(guān)的稅收和收費，力求讓水價(jià)發(fā)出稀缺性信號，從而使企業(yè)和消費者產(chǎn)生節水動(dòng)機，并且拓寬節水的產(chǎn)業(yè)化空間。而PPP和綠色信貸等則致力于為水環(huán)境治理引入投資。雖然這些措施在國際上常見(jiàn)，也在我國有了較長(cháng)時(shí)間的實(shí)踐，但還需要克服一些難點(diǎn)。例如，提高水價(jià)在任何國家都是政治問(wèn)題，中低收入人群在總人口中比重較高時(shí)尤其如此。在鼓勵社會(huì )資本加大水環(huán)境保護投入方面，核心問(wèn)題是政府如何設計出既不損害公共利益，又對社會(huì )資本有著(zhù)足夠吸引力的特許經(jīng)營(yíng)盈利模式來(lái)。

“水十條”規定的措施中，應該有市場(chǎng)機制發(fā)揮作用的空間。諸如測土配方施肥技術(shù)的普及，或對大樓和企業(yè)工藝進(jìn)行節水技術(shù)改造，都不能通過(guò)政府單打獨斗來(lái)實(shí)現。國內已經(jīng)有以合同管理模式開(kāi)展節水改造并取得成功的環(huán)境服務(wù)類(lèi)企業(yè)出現，這代表了一種趨勢。類(lèi)似的市場(chǎng)空間需要政府通過(guò)制度創(chuàng )新來(lái)加以開(kāi)拓。另一方面，為了激發(fā)企業(yè)轉向環(huán)境友好，創(chuàng )造盡可能公平的市場(chǎng)最重要。讓那些試圖通過(guò)污染轉移成本的企業(yè)沒(méi)有好日子過(guò)，讓那些注重節水減排的企業(yè)獲得競爭優(yōu)勢，這應該是水環(huán)境保護最需要的市場(chǎng)機制。

協(xié)調水環(huán)境保護與其他發(fā)展目標的關(guān)系

一個(gè)社會(huì )的目標總是多元的，而且與目標相比，可以獲得的資源總是不足的。同時(shí)，各種目標及其計劃之間也不總是相容的，會(huì )存在矛盾乃至沖突?！八畻l”在其落實(shí)中也會(huì )遇到類(lèi)似矛盾，存在多元目標間的協(xié)調要求。

最為簡(jiǎn)單的矛盾是提高水處理標準與節能的關(guān)系。根據“水十條”要求，我國大部分污水處理廠(chǎng)應該升級，由此會(huì )顯著(zhù)增加水處理能耗。這一矛盾該如何處理，可以從許多方面想辦法。改善工藝設計，強化運行環(huán)節中的節能管理等，可以在一定程度上緩解這一矛盾。當前城市化進(jìn)程中形成的許多新城、新區，由于規模過(guò)大，會(huì )導致漫長(cháng)的成熟期。也就是說(shuō)，一個(gè)新區可能在十年乃至更長(cháng)時(shí)間內人口不足，導致與之配套的污水處理廠(chǎng)產(chǎn)能過(guò)剩，造成“大馬拉小車(chē)”局面。為規避這一問(wèn)題，需要在城市層面上對污水處理系統進(jìn)行整合。

水與地的矛盾則要復雜得多?！八畻l”提出以水定地的方針，甚至提出在缺水地區試行退地減水。問(wèn)題在于，我國水資源和土地資源的分布高度不一致。降水充沛的南方以山地為主，干旱的西北地區卻擁有廣闊土地。隨著(zhù)農村空心化和勞動(dòng)力價(jià)格提升，南方廣大山區的梯田正在遭到農民拋棄。因其難以實(shí)現機械化和省力化，這一趨勢難以避免。結合城鎮化，尤其是各大城市群擴張對中東部平原地區的侵占，我國農業(yè)的未來(lái)也許會(huì )更多地依賴(lài)干旱的西北部。

面對復雜局面，應有的選擇不是非此即彼，而是致力于“水十條”的落實(shí)和耕地保護都能夠實(shí)現。從技術(shù)上看，出路是節水技術(shù)普及。節水農業(yè)技術(shù)是分等級的，從簡(jiǎn)單的地膜覆蓋，到地膜加滴灌或滲灌，到在計算機控制下只將水分輸送至植物根部的精準灌溉，到全程管道輸水，所有技術(shù)都是成熟和可推廣的。當下，我們并不缺乏技術(shù)甚至資金，缺的是合理的制度安排。

我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，面對更為復雜的社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境，政府應將制度創(chuàng )新視為使命，以此釋放社會(huì )經(jīng)濟領(lǐng)域中一切對環(huán)境保護有利的潛力，保障各項目標實(shí)現。