一、改革目標

貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì )提出的相關(guān)改革目標：在深入理解和兼顧市政公用行業(yè)民生性和自然壟斷特點(diǎn)基礎上，做好政企分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府采購公共服務(wù)和政府監管，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，積極發(fā)揮市場(chǎng)機制的決定性作用。

二、改革總體思路

以增量和存量設施中全面推行特許經(jīng)營(yíng)制度和政府采購服務(wù)為抓手，推進(jìn)落實(shí)市政公用事業(yè)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)；以鼓勵PPP模式為抓手，在有需求的地方和行業(yè)積極引導各類(lèi)社會(huì )資本進(jìn)入市政公用事業(yè)；以提高行業(yè)技術(shù)標準、鼓勵跨區域服務(wù)、增加財政政策引導為抓手，推動(dòng)提高行業(yè)集中度，培育市政公用行業(yè)的大型現代化企業(yè)；以完善準入、運營(yíng)、價(jià)格和補貼制度為主要抓手，建立健全適合于各類(lèi)資本平等參與的市政公用事業(yè)科學(xué)監管體系。

三、主要改革措施

應該肯定，市政公用事業(yè)在2002年提出加快推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程改革以來(lái)，尤其是2004年頒布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法后，相比其它基礎設施行業(yè)，引進(jìn)社會(huì )資本、發(fā)揮市場(chǎng)機制方面取得了非常顯著(zhù)的成績(jì)。但是，上一輪改革中暴露出來(lái)的問(wèn)題也說(shuō)明，亟待在成本監審、定價(jià)機制、績(jì)效對比、增加透明度和公眾參與方面，進(jìn)一步深化改革。主要措施建議如下：

（一）激活和完善市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度。2004年的126號文，提出了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的正確改革方向，但實(shí)施中存在兩個(gè)問(wèn)題：一是對特許經(jīng)營(yíng)制度的認識不深、闡釋不透，導致實(shí)踐上理解不準確，操作不恰當，誤把所有關(guān)涉市場(chǎng)機制的模式措施都歸為特許經(jīng)營(yíng)。二是僅在增量設施和項目中施行特許經(jīng)營(yíng)，簽定特許協(xié)議，而大量的存量設施和國有在營(yíng)市政公用企業(yè)完全沒(méi)有施行，導致這一制度成為是“半拉子工程”，進(jìn)而使得大量政企不分、政事不分的現象繼續長(cháng)期存在。
我們認為，特許經(jīng)營(yíng)制度是因應具有自然壟斷屬性特點(diǎn)的市政公用事業(yè)所需要的一種特殊的行業(yè)管制制度安排；它應該是一種獨立于公用事業(yè)企業(yè)“所有制”的制度，無(wú)論特許經(jīng)營(yíng)者是國有的、私營(yíng)的、還是股份制、混合所有制的，都應該能適用于同一套管制制度，從而合理劃分政府和市場(chǎng)（企業(yè)）邊界。因此，我們建議在闡述清楚特許經(jīng)營(yíng)制度的含義基礎上，在所有市政公用事業(yè)——無(wú)論其是新建還是存量，無(wú)論是政府投資還是社會(huì )資本投資管理——全面推行特許經(jīng)營(yíng)制度。

（二）推進(jìn)政府采購公用事業(yè)服務(wù)，保障公用事業(yè)企業(yè)的財務(wù)可持續，約束政府主導造成的重復建設。市政公用事業(yè)具有民生性，其終端（用戶(hù)）價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)理所應當，政府毫無(wú)疑問(wèn)是市政公用事業(yè)服務(wù)的最終責任主體。但是，提供公用事業(yè)服務(wù)的企業(yè)需要獲得市場(chǎng)地位，按照市場(chǎng)規律行動(dòng)，保證企業(yè)的財務(wù)可持續，處理好政企關(guān)系的最佳方式即是推行地方政府采購公用事業(yè)服務(wù)。

基于契約（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及配套的相關(guān)服務(wù)協(xié)議）的政府采購公用事業(yè)服務(wù)，一方面更容易劃分清楚政企關(guān)系，另一方面能夠方便對接各種產(chǎn)權所有制的特許經(jīng)營(yíng)者（服務(wù)提供者）；再有，在終端價(jià)格無(wú)法覆蓋完全成本的情況下，政府能制度化地提供財務(wù)補貼，進(jìn)而要求推進(jìn)政府中期財政預算規劃能力。

（三）鼓勵通過(guò)PPP（Public-Private Partnership, 公私協(xié)作）引入社會(huì )資本參與。我們認為，在市政公用事業(yè)行業(yè)，特許經(jīng)營(yíng)設施和項目并不一定要是社會(huì )資本投資運營(yíng)的PPP模式，不搞一刀切，財力殷實(shí)的地方政府投資運營(yíng)應予認可，但市政公用事業(yè)的PPP一定是特許經(jīng)營(yíng)項目。特許經(jīng)營(yíng)與PPP有交集，卻并非同一概念。應該鼓勵運用各種PPP模式，譬如BOT、DBFO、ROT、BOO、BLT、O&M等等引導社會(huì )資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗進(jìn)入市政公用事業(yè)，形成績(jì)效比對和競爭機制下的鯰魚(yú)效應，強化地方政府的契約意識。

PPP合同關(guān)系，就是社會(huì )資本參與市政公用事業(yè)背景下的政府采購公共服務(wù)的法律關(guān)系。不要求所有的地方政府和市政公用事業(yè)都要實(shí)行PPP，應該視地方政府財力規劃、政府對公用事業(yè)服務(wù)效率的要求、現有在位運營(yíng)商的績(jì)效表現、行業(yè)或項目的技術(shù)新穎性等、市場(chǎng)供給狀況等因素，在公開(kāi)行業(yè)績(jì)效信息的基礎上，綜合權衡后由地方政府決定是否及如何在當地的市政公用行業(yè)引入PPP模式。

（四）合理引導行業(yè)集中度適度提高，促進(jìn)行業(yè)運營(yíng)管理水平提升。我國市政公用事業(yè)的一個(gè)明顯特征是“小、散、弱”，企業(yè)管理水平和技術(shù)投入因此也差強人意。在城鄉統籌發(fā)展的新型城鎮化過(guò)程中，有必要通過(guò)提高技術(shù)標準、鼓勵跨地區共建共用、跨區域綜合服務(wù)等方式，必要時(shí)借助財政政策等引導手段，促進(jìn)市政公用行業(yè)的大型企業(yè)出現和成長(cháng)，形成中國市政公用事業(yè)的大型現代化企業(yè)，具備條件的甚至走出去參與國際競爭。但這種引導不應該理解為政府的拉郎配和簡(jiǎn)單的小舢板捆綁，應該采市場(chǎng)化的兼并收購，讓規模經(jīng)濟和協(xié)同效應等市場(chǎng)機制的內力發(fā)功。政府應該著(zhù)力消除跨區域并購的準入障礙和明晰服務(wù)監管要求、價(jià)格補償機制等制度供給。

（五）健全市政公用行業(yè)監管體系，特別是價(jià)格監管機制。市政公用事業(yè)之所以停留在“聞起來(lái)香，吃下去澀”的現狀，重要原因在于監管體系不完善，尤其是起著(zhù)指揮棒作用的服務(wù)價(jià)格機制。由于現行管理體制的分割，市政公用行業(yè)管理部門(mén)雖然熟悉了解行業(yè)，但在關(guān)鍵問(wèn)題上發(fā)揮作用受到限制。

如果將市政公用事業(yè)的提供過(guò)程從另一個(gè)角度看作是政府采購公共服務(wù)，那么情況又豁然開(kāi)朗。我們承認，價(jià)格管理部門(mén)強調和管制的市政公用事業(yè)服務(wù)終端價(jià)格的民生性、公益性是非常合理的，我們更進(jìn)一步認為它需要更高的透明度、資本投資的可規劃性、公眾參與度；同時(shí)市政公用行業(yè)管理部門(mén)可以將“政府采購合同價(jià)格（或服務(wù)價(jià)格）”與“財政補貼”（終端/用戶(hù)價(jià)格與服務(wù)價(jià)格的差額）作為兩個(gè)監管的重點(diǎn)，結合特許經(jīng)營(yíng)制度和政府采購服務(wù)的合同安排，與財政部門(mén)配合，形成一套行業(yè)管理部門(mén)引導市政公用事業(yè)健康可持續發(fā)展的抓手。

按上述思路，行業(yè)管理部門(mén)協(xié)助地方政府及財政部門(mén)，監審好公用事業(yè)特許運營(yíng)商的成本，按照中長(cháng)期服務(wù)采購合同（特許協(xié)議及其配套合同）和政府允許的終端價(jià)格，定期計算支付或扣收用戶(hù)現金流低于或高于監審成本及合理盈利所需的現金流部分。這些成本監審和服務(wù)成本差額補貼的中長(cháng)期合同和財務(wù)規劃，為地方政府財政中期規劃提供了技術(shù)基礎。對于欠發(fā)達地區和重點(diǎn)扶持地區和方向，中央政府財政可以建立專(zhuān)項資金用于引導性補助補貼。

（六）建立和健全市政公用投資約束機制，防范重復建設、低效建設和地方債務(wù)風(fēng)險。按上述改革方案，地方政府對市政公用事業(yè)的新增資本投資需求將通過(guò)下達給特許經(jīng)營(yíng)者（可能是地方政府直接擁有的，也可能是社會(huì )資本投資、參股的混合所有制運營(yíng)商），并通過(guò)特許協(xié)議預先約定的機制進(jìn)入服務(wù)價(jià)格，影響今后政府采購公用事業(yè)服務(wù)所需支付的服務(wù)價(jià)格，輔以投資規劃公開(kāi)、成本公開(kāi)，人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的聽(tīng)證等措施，從而形成投資約束機制。

政企分開(kāi)落實(shí)，特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系明晰后，地方政府以前那種一味讓公用事業(yè)企業(yè)承債進(jìn)行固定資產(chǎn)投資，甚至重復建設、超前建設的現象，可能得到相當程度的抑制，由于市政公用事業(yè)的無(wú)序投入形成的地方債務(wù)風(fēng)險也可以得到緩解。

四、配套制度和保障措施

為實(shí)現前述目標，需要提出及施行以下配套制度和保障措施：

（一）重新修訂，爭取由國務(wù)院頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理條例》

（二）起草、修訂發(fā)布市政公用各子行業(yè)的《特許經(jīng)營(yíng)合同》及配套《公用事業(yè)服務(wù)采購協(xié)議》示范建議文本

（三）起草發(fā)布《促進(jìn)民間參與市政公用事業(yè)（PPP）管理辦法》

（四）起草發(fā)布《市政公用事業(yè)服務(wù)監管指引》

（五）與財政部門(mén)聯(lián)合起草發(fā)布《市政公用事業(yè)引入民間資本的專(zhuān)項引導資金管理辦法》

（六）與發(fā)改、商務(wù)等部門(mén)聯(lián)合起草發(fā)布《推進(jìn)市政公用事業(yè)現代化企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，包括中資企業(yè)走出去進(jìn)行海外公用事業(yè)項目投資的鼓勵政策

（七）制訂市政公用各子行業(yè)的技術(shù)標準，鼓勵大型企業(yè)進(jìn)行跨區域服務(wù)，實(shí)現規模經(jīng)濟